OSIRISPour des partenariats public-privé dans le secteur des télécoms
samedi 23 juin 2012
Le partenariat public-privé (PPP) est un mode de financement et de structuration juridique dont la pertinence a été reconnue dans des secteurs très divers tels que les hôpitaux, les écoles, les prisons, les autoroutes ou encore les aéroports. Les enjeux, notamment financiers, présentés par le déploiement de fibres à haut débit internationales sous-marines et transcontinentales terrestres, donnent aux PPP un intérêt particulier pour l’avenir du secteur des télécommunications en Afrique subsaharienne.
Pertinence des PPP dans le domaine des télécommunications en Afrique
L’accès au large bande, qui ouvre notamment des capacités de haut débit pour les réseaux de télécommunications, est devenu un enjeu majeur du développement économique. En effet, la Banque mondiale, dans une étude de 2009, a calculé qu’une hausse de 10% de la pénétration des services à large bande pourrait occasionner une hausse de croissance économique de 1,3%. Si le développement des technologies de l’information et de la communication est actuellement en plein essor en Afrique (avec une croissance annuelle du nombre d’utilisateurs du web de 30,6% entre 2003 et 2008), force est de constater que pour l’instant la couverture de l’ensemble des territoires des Etats africains reste inachevée. L’Afrique déplore une importante « fracture numérique », c’est-à-dire des disparités dommageables pour l’économie entre des zones géographiques, sur l’accès à l’internet par exemple. Ces disparités conduisent à un renforcement des inégalités économiques et pèsent fortement sur la croissance.
L’accès au large bande requiert des investissements importants en termes d’infrastructures. Notamment, l’installation de dorsales (backbone) en fibre optique permet un accès large bande optimal, mais s’avère très onéreuse à mettre en place. Or, dans de nombreuses zones non ou mal desservies par les réseaux de télécommunications, on observe une situation d’impasse : ni l’initiative privée – qui ne trouve pas le potentiel de rentabilité suffisant pour investir dans l’infrastructure –, ni les budgets nationaux ne permettent de sortir les zones sinistrées de leur enclave.
Les PPP ont donc émergé comme un outil efficace pour dépasser cette situation en combinant le savoir-faire, le dynamisme et le potentiel d’investissement du secteur privé avec la recherche de l’intérêt public. Entre 2000 et 2006, les investissements en PPP dans le domaine des télécommunications en Afrique ont augmenté de 118%. Ces PPP sont souvent réalisés avec le concours de la Banque africaine de développement et d’autres organisations intergouvernementales.
Applications : raccordement au cable « ACE » et aux dorsales nationales
Un exemple important d’utilisation de structures de PPP concerne le raccordement de nombreux Etats africains au câble dit « ACE » (Africa Coast to Europe). Ce projet reliant l’Europe à l’Afrique du Sud grâce à 17 000 km de câbles en fibre optique, porté par un consortium de 17 membres, connectera 21 pays au large bande et facilitera l’essor de l’internet et des communications internationales en général dans ces pays. Ce système réduisant la fracture numérique sera un vecteur de développement social et de croissance économique. On peut citer ici pour exemple le récent raccordement au câble ACE de la Guinée et de São Tomé e Príncipe via des structures de PPP dans lesquelles plusieurs opérateurs privés se sont engagés à investir dans la mise en place d’une infrastructure publique profitant à terme à l’ensemble des opérateurs des marchés concernés. Dans ces projets de PPP, l’un des enjeux est d’éviter de réitérer les erreurs passées consistant à dupliquer sur l’accès aux fibres internationales les effets négatifs des monopoles des opérateurs historiques. En conséquence, les structures mises en place sous forme de PPP pour offrir l’accès aux capacités internationales du câble ACE répondent à un certain nombre de principes de bonne gouvernance, tels que l’accès ouvert, la non-spéculation sur le prix des capacités et la non-thésaurisation des capacités inutilisées.
De la même manière, les pays raccordés au câble ACE ou à leur équivalent pour l’Afrique de l’Est (le câble EASSy) développent en parallèle leurs dorsales nationales, raccordées aux câbles internationaux sous-marins, permettant de faire profiter des potentialités de ces câbles à l’ensemble de leur territoire, y compris les zones enclavées et rurales. Ici encore, des investissements importants en infrastructures sont nécessaires, qui ne sauraient être assurés par les seuls opérateurs privés et ne pourraient être mis en place de manière efficace grâce aux seuls fonds publics : des structures de PPP sont apparues comme le meilleur moyen de mettre en place les dorsales nationales en fibre optique. Le Burundi est un exemple de pays ayant opté pour un PPP dans ce domaine.
Choix stratégiques dans la mise en place d’un PPP
Des choix stratégiques doivent être opérés lors de la mise en place d’un PPP en télécommunications. En effet, les formes de PPP sont multiples, et il convient de moduler la formule choisie afin de concilier et d’équilibrer au mieux les intérêts des différentes parties prenantes. Alors que les investisseurs privés recherchent avant tout à maximiser leurs revenus dans un cadre régulatoire stable, transparent et suffisamment souple pour restructurer si besoin leur organisation, le partenaire public vise à fournir un service basique universel à bas prix, dans un contexte de concurrence saine capable d’attirer les investisseurs et d’améliorer le bien-être public.
Le contrat de PPP doit définir les rôles et responsabilités des parties, et notamment la propriété de l’infrastructure, le partage du risque entre les partenaires et les compensations financières du partenaire privé en fonction de l’atteinte des objectifs préspécifiés.
Dans la forme de coopération choisie, la part de risque prise en charge par l’opérateur privé peut osciller entre le néant (c’est alors un simple contrat de service à court terme dans lequel le secteur public garde l’entière propriété des infrastructures et le contrôle de l’opération) et un niveau très élevé de prise de risque (dans un contrat de concession ou un contrat dit « BOT » (build, operate, transfer) où le secteur privé construit et exploite les infrastructures sur une longue durée avant d’en transférer la propriété à l’Etat). Entre ces deux extrêmes, une large variété de contrats de PPP existent, tels que le contrat de gestion, celui de régie intéressée ou encore d’affermage, dans lesquels le risque du partenaire privé n’est lié qu’à la gestion et non à la mise en place de l’infrastructure.
Différentes options financières s’offrent également aux Etats pour la mise en place des PPP : convient-il d’opter pour un système de prêt, de subvention, ou pour la création d’une société ad hoc (aussi appelée SPV – special purpose vehicle) dans laquelle la partie publique serait actionnaire ?
Ces choix dépendent de l’attractivité du projet, de son coût et de sa rentabilité, ainsi que de la configuration du marché concerné. C’est donc une étude préliminaire au cas par cas qu’il convient de mener afin d’opérer le dosage le plus fin possible, chaque PPP étant un projet unique.
Maître Rémy Fekete
(Source : Ecofin, 23 juin 2012)
Qu’est-ce qu’un PPP ?
Le partenariat public-privé peut se définir de manière large comme toute forme de partenariat entre une autorité publique (Etat, gouvernement local, autorité territoriale) et une entité du secteur privé (société ou consortium) qui vise à assurer le financement, la construction, la rénovation, l’exploitation ou la maintenance d’une infrastructure publique ou à fournir un service public. Le PPP vise donc à assurer la fourniture de biens ou de services à caractère public au moyen d’infrastructures devant être conçues, financées, réalisées puis exploitées par le secteur privé. Le partenaire privé va préfinancer l’investissement – avec le cas échéant un apport de concours publics –, et se voir rembourser ensuite par les redevances payées par l’administration ou par les cotisations des usagers.
Chacune des parties impliquées dans un PPP y trouve une motivation non négligeable : la puissance publique cherche à apporter à la collectivité une bonne qualité de service au meilleur coût, tandis que l’opérateur privé recherche un profit correspondant à sa prise de risque, à son investissement et à ses compétences. Les PPP permettent aux services et infrastructures publics de bénéficier des méthodes et du savoir-faire du secteur privé sans faire pression sur les budgets publics ni nécessiter une hausse des prélèvements fiscaux ou un recours à l’emprunt. Les opérateurs privés sont souvent friands d’opérations en PPP, qui leur permettent d’accéder à des marchés juteux mais difficiles d’accès.
La répartition des rôles est la suivante : le partenaire privé va financer, réaliser, exploiter et/ou entretenir un ouvrage public (infrastructure, équipement, bâtiment) et supporter une part substantielle des risques y afférents. Il recevra en contrepartie une rémunération qui dépendra de la qualité de ses prestations, des tarifs payés par les usagers, des redevances payées par l’administration contractante. Le partenaire public, de son côté, identifie les besoins du projet et le type de structuration contractuelle à adopter. Il met en œuvre la procédure de mise en concurrence, contrôle l’exécution du contrat (en contrôlant notamment les tarifs appliqués par le partenaire privé) et exécute ses obligations contractuelles. Dans certains projets, le partenaire public participe au financement via des concours publics (subventions, apports en nature).