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OHADA des Télécoms : harmoniser les cadres réglementaires pour dynamiser le marché africain des communications électroniques

vendredi 6 octobre 2006

L’Afrique entre progressivement dans la révolution numérique, moteur principal des échanges économiques mondiaux. Dans certaines régions enclavées, on peut notamment remarquer que de petits paysans partagent entre eux un téléphone portable pour suivre, heure par heure, les tendances du marché du café ou du cacao. Ainsi peuvent-ils décider de vendre aux exportateurs lorsque les prix sur les marchés internationaux sont à leur avantage, comme le relate un récent article du Courrier de l’Unesco [1]. L’auteur de l’article souligne notamment l’impossibilité il y a quelques années, pour ces paysans d’avoir accès à ce genre d’informations. On peut également évoquer la multiplication des télécentres et autres espaces multimédias ouverts en grand nombre en zones urbaines et rurales. Ce qui permet aux utilisateurs de communiquer électroniquement avec l’extérieur.

Cependant, ce constat ne doit pas faire perdre de vue le coût encore très élevé des services offerts, en raison de l’insuffisante couverture du continent en termes d’infrastructures télécoms. De plus, les réseaux ayant un impact direct sur la baisse des services télécoms n’existent pas encore en Afrique sub-saharienne. Conscients de la nécessité d’optimiser le déploiement des infrastructures modernes et innovant sur l’ensemble du continent, les organisations internationales proposent aux décideurs politiques de susciter l’attrait des investissements dans le secteur des télécommunications, par l’adoption d’un cadre légal harmonisé. Cet article vise donc à faire le point sur les points clés du processus déjà enclenché, visant l’harmonisation institutionnelle et réglementaire des marchés télécoms.

Le marché des télécoms est très sensible à la réglementation en vigueur

Les auteurs d’une étude récente réalisée sur l’harmonisation réglementaire des télécommunications en Afrique [2] ont mis en relief les pesanteurs qui freinent un investissement massif en termes d’infrastructures. Ils ont ainsi constaté que l’un des principaux freins à l’investissement est l’absence d’harmonisation réglementaire. En effet, comme le souligne également un article de M. Mohamadou Diallo, le secteur des communications électroniques constitue un écosystème sensible au degré de libéralisation du marché car, celui-ci nécessite la mise en place d’un environnement stable, et surtout, un cadre réglementaire propice, seuls gages pour attirer les investissements massifs [3]. La démonopolisation engagée à la fin des années 80 a notamment contribué à attirer de nombreux investisseurs étrangers qui ont fait de l’Afrique, un des marchés actuels les plus dynamiques de la téléphonie mobile. Mais, compte tenu du potentiel existant en termes de création des services à valeur ajoutée dans les services liés aux communications électroniques et, des besoins important en termes de réduction de la pauvreté, il convient d’accélérer la convergence effective des politiques nationales de libéralisation. En impulsant le processus, il s’agira de donner un signal fort aux opérateurs qui seront ainsi encourager à investir sur des infrastructures modernes [4]. L’harmonisation des réglementations visera principalement l’encadrement des droits et obligations, et assurera aux opérateurs d’évoluer dans un marché réellement concurrentiel. Comme le rappelle M. Diallo, dans tous les pays avancés, l’expérience a démontré qu’un cadre réglementaire harmonisé permet l’éclosion de nouveaux services à forte valeur ajoutée et une baisse de leur prix. À titre d’illustration, on observe que la libéralisation a minima des communications électroniques a enclenché la même éclosion en Afrique avec, aujourd’hui, la multiplication des télécentres et l’augmentation du nombre d’utilisateurs des téléphones mobiles. Or, avec l’harmonisation des réglementations, il s’agira de monter en puissance en favorisant l’évolution rapide des technologies qui ont un impact fort sur le développement des entreprises, sur l’éducation l’e-learning), sur la santé (la télémédecine) et sur l’emploi (l’ouverture des centres de contacts externalisés). Sans infrastructures, l’externalisation des back-offices (nouveau vivier de création d’emplois des jeunes) qu’on observe au Maroc, en Tunisie et relativement au Sénégal, ne sera pas accélérée et initiée dans d’autres pays comme le Cameroun. Sans infrastructures également, le processus de réduction de la fracture numérique par rapport aux autres pays en voie de développement sera très long.

L’objectif affiché est donc de « mettre en place des changements en vue de moderniser et d’harmoniser le cadre réglementaire » des communications électroniques à l’échelle du continent. Une démarche similaire a d’ailleurs donné naissance au traité de l’OHADA (Organisation de l’Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires), instituant un cadre légal unifié du droit des activités économiques. La convergence entre les télécommunications et l’informatique rend davantage nécessaire de passer à une vitesse supérieure en harmonisant les cadres juridiques, afin de consolider les acquis engrangés par la libéralisation des marchés nationaux des télécommunications. Le processus consistant à l’harmonisation au niveau régional peut servir de plate-forme institutionnelle à partir de laquelle la dynamisation des marchés peut être enclenchée.

Harmonisation des législations nationales au niveau régional

L’harmonisation des politiques de régulations en Afrique constitue une recommandation récurrente des organisations internationales telles que l’UIT (Union Internationale des Télécommunications) et l’UAT (Union Africaine des Télécommunications). Ces instances inter-étatiques encouragent ses membres à compléter le droit des institutions régionales par un volet « régulations harmonisées du secteur des télécoms ». Une initiative non institutionnelle en matière de collaboration et d’échanges d’expériences entre les États, est le réseau francophone de la régulation des télécommunications (FRATEL). Selon le contenu de l’accord des parties, la mission de l’organisation est de promouvoir l’échange d’informations, de contribuer, dans la mesure de ses possibilités, aux efforts de formation, à la coordination et à la coopération technique entre ses membres, ainsi que de contribuer à l’étude de toute question relative à la régulation des télécommunications. Comme le rappelle l’étude du cabinet Eric Vève et Analysys sus évoquées, toutes ces initiatives sont encouragées aussi bien par l’OMC que l’UIT et l’UAT. Il s’agit en effet pour l’ensemble des États d’Afrique sub-saharienne, dans le cadre de leurs institutions régionales, d’harmoniser les politiques de régulations du secteur des télécommunications, de réaliser de grands marchés communs et de créer des dynamiques interrégionales constituant des espaces de dialogues et d’analyse pour une intégration sectorielle. La coopération entre les agences nationales de régulation en vue d’harmoniser les politiques réglementaires peut ainsi être initiée à partir des institutions économiques régionales.

Les États de l’UEMOA (Union Économique et Monétaire de l’Afrique de l’Ouest) et de la CEDEAO (Communauté Économique des États d’Afrique de l’Ouest) ont justement initié un projet régional d’intégration des politiques liées aux TIC en Afrique de l’ouest. Le projet en question vise la création d’un marché des télécommunications libre et unique dans la Communauté. Avec l’aide de l’UIT et de l’Union européenne, une étude a été réalisée indiquant que les États membres devaient au préalable, adopter des cadres législatifs et réglementaires uniformes, et établir l’interconnexion et l’intégration des réseaux nationaux. Il convient de préciser que la coordination du processus d’harmonisation est supervisée par l’UEMOA en association avec l’ARTAO (Association des Régulateurs de Télécommunications de l’Afrique de l’Ouest), crée en novembre 2002. Au stade actuel, des lignes directrices ont été adoptées concernant : l’octroi des licences, l’accès/services universel, la gestion du plan de numérotage, la gestion du spectre radioélectrique et l’interconnexion. Il apparaît que ces lignes directrices ont partiellement été transformées en directives depuis quelques mois [5], mais il reste à les rendre applicables. Par ailleurs, en se fondant sur les conclusions d’une étude commandée en 2003 sur l’harmonisation des télécommunications dans la Communauté, la CEDEAO a également défini un cadre légal unique. Celui-ci contient notamment des recommandations, une proposition de plan d’action et un calendrier. Ainsi, d’ici 2007, la transformation des lignes directrices en directives transposables sur le plan national devrait aboutir à un marché harmonisé des télécommunications.

En Afrique centrale, la CEMAC (Communauté Économique et Monétaire d’Afrique Centrale) vise principalement la création d’un marché commun qui inclura notamment l’harmonisation des télécoms. À cet effet, plusieurs projets en discussion depuis 1999 peuvent bénéficier d’une nouvelle impulsion : la création d’une Ecole Supérieure des Télécommunications de l’Afrique Centrale, d’un centre sous-régional de maintenance des équipements des télécommunications. Il est également prévu de développer un projet d’interconnexion des réseaux télécoms et un programme sous régional de promotion et de développement des TICs. L’association des régulateurs d’Afrique centrale (ARTAC) a également été mise en place. Sous l’impulsion du Secrétariat Exécutif de la CEMAC, le processus d’harmonisation du cadre réglementaire des télécommunications a été enclenché sur proposition d’ACP Numérique et approuvé par l’ARTAC. La phase opérationnelle du projet est soutenue par l’UNIDA (présidée par le Juge Kéba Mbaye), l’OIF (sommet de Ouagadougou), la Coopération Suisse, le Ministère des Affaires Etrangères (DGCID) et le CIAN. Le premier objectif affiché est la finalisation d’un projet de code des télécommunications d’ici la fin du premier trimestre 2007. Actuellement, ACP Numérique procède en association avec l’ARTAC, à l’analyse des cadres juridiques existants dans les 6 pays. Cette phase sera suivie d’une proposition contenant un ensemble de directives télécommunications qui seront présentées à un atelier de validation, pour discussion et approbation avant la présentation au conseil des ministres de la CEMAC dans le courant de l’année 2007.

Plus au sud du continent, la TRASA (Telecommunications Regulators’ Association of Southern Africa), l’association des régulateurs de télécommunications de l’Afrique australe est née le 15 septembre 1997 et regroupe les 14 régulateurs de la SADC. L’accord engage les États signataires vers une harmonisation des politiques de régulation du secteur à l’échelle sous-régionale. Ainsi, les États de la SADC s’engagent à mettre tous les moyens en oeuvre pour appliquer le protocole et le plan d’action signé respectivement en 1998 et 2004. À ce jour, l’association CRASA (ex TRASA) a réussi à définir des modèles de réglementation, de politique types et de lignes directrices. Sur un modèle d’harmonisation inter-étatique, ce cadre légal est constitué de recommandations mises à la disposition des États pour les prendre en compte dans le développement de leur propre politique [6].

Autour de la partie Est et Australe de l’Afrique, il s’est constitué la COMESA, une communauté regroupant des États membres de la SADC et de la CAE. La zone économique dite COMESA (Common Market of East and Southern Africa) a initié un chantier en 2003 visant l’harmonisation des politiques de régulation des télécommunications. L’accord a abouti sur une politique commune, une loi-cadre et sur des lignes directrices constituant des bases d’inspiration à tous les États membres. Par ailleurs, une association dite ARICEA est née et réunit en son sein, l’ensemble des régulateurs de l’information et de la communication en Afrique de l’Est et Australe.

La Communauté d’Afrique de l’Est (CAE) n’est qu’en phase de réflexion sur une stratégie régionale en matière de réglementation des télécommunications. Ainsi, l’EARTO, une organisation de réglementation des postes et télécommunications a été instituée. Celle-ci étudie notamment les opportunités d’harmonisation des réglementations des télécommunications en Afrique orientale. Aux dernières nouvelles, elle a entrepris la finalisation d’un accord potentiel concernant l’offre d’attribution de licence préférentielle pour les services de microstations régionaux.

Toutefois, il convient de souligner que toutes ces initiatives, bien que constitutives d’une véritable évolution vers la convergence des politiques en matière de télécommunications, ne se traduisent pas encore en un signal fort de la part des États envers les investisseurs. Bien entendu, ici où là, il arrive que certains opérateurs devancent la mise en oeuvre des législations harmonisées. On l’a notamment observé récemment en Afrique de l’est où un opérateur a investi sur des infrastructures transfrontières, permettant ainsi de créer un réseau unique couvrant trois pays (Uganda, Kenya et Tanzanie) [7]. En dépit de l’absence d’un cadre unique consolidé dans la région, le réseau a ainsi été déployé et va désormais permettre d’éliminer tous les frais liés aux services d’itinérance pour les utilisations transfrontières. Il convient d’ajouter que ledit opérateur, Celtel pour ne pas le citer, envisage de relier tous ses réseaux africains afin d’éliminer à l’intérieur du continent les frais d’itinérance (roaming). Imaginons un moment les avantages en terme d’abaissement des coûts q’une telle initiative peut avoir si on se plaçait sur le terrain des communications électroniques à haut débit. D’où la nécessité de mettre en phase les dispositifs juridiques existants (en les complétant et en les harmonisant) dans l’optique de rassurer les investisseurs en infrastructures télécoms, que le risque juridique tant redouté est désormais prévisible et maîtrisable en amont.

Un cadre légal insuffisamment outillé et moins contraignant

Le consensus sur la nécessité d’une harmonisation du cadre règlementaire des télécommunications à partir du modèle défini par l’UIT est largement retenu par presque toutes les organisations régionales. La première remarque qu’on peut faire est cependant la forte hétérogénéité institutionnelle et organisationnelle. Il en ressort malheureusement qu’il existe de disparités entre les divers États sub-sahariens, selon l’article de M. Diallo. Ces disparités sont observables, aussi bien au niveau des politiques (privatisation, concurrence), qu’aux niveaux technologiques (infrastructures, connectivité, portabilité, itinérance, raccordements internationaux).

Par ailleurs, il convient de souligner l’autonomie limitée des régulateurs nationaux dans une des missions qui leur est assignée, c’est-à-dire, le développement d’un marché libre et concurrentiel. Leur indépendance (comme l’encourage l’UIT) serait largement favorisée par la création de Comité des régulateurs à l’échelle régionale. À titre d’exemple, l’UEMOA a crée un Comité régional des régulateurs dépendant directement du Conseil des Ministres des Télécommunications. Si cet élément clé de supranationalité assure l’indépendance des régulateurs nationaux, il constitue un paramètre important pour la mise en oeuvre des projets de développement régional d’un opérateur télécoms et plus généralement pour les investissements dans les Nouvelles Technologies. L’étude réalisée par les cabinets Eric Vève et Analysys mentionnent d’ailleurs certains des obstacles susceptibles de ralentir le processus d’harmonisation : le doute des décideurs politiques sur l’utilité d’une harmonisation du cadre réglementaire, la diversité des cultures juridiques, le démantèlement retardé des monopoles, la sacro-sainte souveraineté des États, la réelle volonté politique et la réticence à transposer le modèle prétendument européen. Dès lors, on se retrouve souvent avec des législations souvent « sophistiquées » sur le papier et dont l’application est viciée par des interprétations ambiguës, essentiellement politiques, en dehors de toute considération d’intérêt général.

De plus, on peut observer que les initiatives d’harmonisation des politiques en matière des télécoms se matérialisent seulement dans des recommandations et des lignes directrices. Il s’agit en effet d’actes juridiques moins contraignants pour les États que des directives ou actes uniformes directement applicables. Bien entendu, les législations en vigueur s’inspirent largement des « bonnes pratiques internationales ». Cependant, le problème de l’application effective des textes demeure. Comme le souligne l’étude réalisée par les cabinets Eric Vève et Analysys, les réglementations existantes ne sont pas toujours mises en oeuvre, et quand elles le sont, des pressions peuvent être exercées sur les régulateurs. Les auteurs de l’étude font aussi observer que de telles situations sont perçues par les investisseurs comme des risques susceptibles de retarder la mise en oeuvre des projets.

Même si, les législations présentent encore beaucoup d’hétérogénéités comme on a pu l’observer, que dans bon nombre de pays le régulateur n’est pas autonome et que les pressions politiques restent très fortes, l’harmonisation reste possible. En effet, M. Diallo le rappelle d’ailleurs, il n’est pas utopique de mettre en place une structure de régulation « supranationale » comme l’envisage le projet « Ohada Télécoms ». La structure envisagée aurait alors « pour mission de définir les grandes directives et donner des impulsions à la politique réglementaire notamment sur les études tarifaires, la validation des politiques et des tarifs d’interconnexion, la définition des marges, à l’instar de la commission de Bruxelles ». Il apparaît donc que le processus d’harmonisation est faisable, opportun et nécessaire. Ainsi, on observe qu’un consensus sur la nécessité de cette harmonisation est retenu, à tout le moins, par l’Afrique de l’ouest qui vient de poser les bases et, très probablement par l’Afrique centrale, après l’étape importante franchie en juin 2006 lors de la rencontre des régulateurs nationaux des télécommunications à Yaoundé.

UEMOA, CEDEAO et CEMAC : les éléments d’un projet avancé

L’examen des législations en vigueur ne présente pas que des divergences comme nous le signalions plus haut. En effet, les réglementations existantes s’inspirent largement de « bonnes pratiques internationales » et consacrent des principes juridiques reconnus. On peut notamment citer les principes qui sous-tendent l’interconnexion que l’on retrouve à peu près similaires dans tous les cadres légaux en vigueur. En examinant le contenu du processus d’harmonisation impulsé au sein des espaces économiques de l’Afrique de l’ouest, on observe que les États de l’UEMOA, s’engagent à harmoniser les politiques au travers des directives concernant notamment l’interconnexion, le service universel et le régime des autorisations. La décision de création d’un Comité des régulateurs vise à assurer leur l’indépendance vis-à-vis des pouvoirs publics nationaux. Pour l’instant, l’adoption définitive des directives en question par les États concernés est toujours d’actualité mais devrait normalement être réalisée d’ici la fin de l’année 2006. La CEDEAO qui inclut la plupart des pays de l’UEMOA en plus des marchés Nigérians et Ghanéens des télécoms, envisage de se servir très prochainement des textes adoptés par l’UEMOA. C’est ce qui ressort des textes adoptés le 11 mai 2006 définissant le cadre législatif et réglementaire unique des télécommunications dans un espace regroupant près de 15 États.

Le consensus retenu sur la nécessité d’un marché des télécoms régional harmonisé est également d’actualité dans la zone CEMAC. Le secrétariat Exécutif de la CEMAC a en effet accepté d’impulser le processus devant conduire à une harmonisation de la réglementation des télécommunications. La phase opérationnelle ponctuée par les rencontres et les discussions avec les acteurs (politiques, régulateurs, opérateurs privés et ACP Numérique) depuis le début de l’année 2006 va se poursuivre jusqu’en décembre. À l’issue de ces échanges il devrait être possible de faire accepter un cadre juridique commun dans le courant du premier trimestre 2007.

Ainsi, lorsque l’UEMOA aura mis en place son Comité de régulateurs et la CEMAC adopter son ensemble de directives télécommunications, la coordination par les deux entités régionales de leurs législations servira de tremplin pour un projet de traité instituant une organisation interafricaine des communications électroniques. Le traité à venir est une condition nécessaire pour permettre une très forte croissante d’investissements en termes d’infrastructures innovantes et dans les services à valeur ajoutée, qui auront un impact direct sur la réduction de la fracture numérique.

Bien entendu il ne s’agit pas d’opérer en Afrique une révolution juridique et institutionnelle, mais, tout part de la nécessité de créer des dynamiques interrégionales afin de constituer des espaces intégrés où les prix des communications électroniques peuvent baisser substantiellement. En effet, harmoniser le cadre politique et réglementaire des télécommunications permettra de réaliser de grands marchés des TIC au sein de chaque Communauté Économique Régionale (CER) ; d’autant plus que le secteur des TIC est transversal et peut être considéré comme une plate-forme indispensable à la réalisation des objectifs d’intégration économique et sociale.

Il convient d’être optimiste car les décideurs comprennent davantage la nécessité d’accélérer les investissements pour optimiser les capacités en haut débit des réseaux, afin de permettre aux opérateurs et surtout aux utilisateurs de mettre le continent en phase avec les progrès insufflés par la révolution numérique.

Jacques BLANCHÉ (Expert Télécoms - Vice-président d’ACP Numéri)ue)
Raphaël NKOLWOUDOU (Docteur en droit Juriste en droit des TIC - ACP Numérique)

(Source : Ohada.com, 6 octobre 2006)

[1] V. A. Lopez, Les mobiles du développement, in www.unesco.org/courrier/2000...

[2] « Étude relative à l’Harmonisation réglementaire des télécommunications en Afrique francophone sub-saharienne », réalisée par le cabinet d’avocats Eric Vève et Associés et Analysys Limited, 2006.

[3] V. Mohamadou Diallo, L’Afrique, l’harmonisation du cadre réglementaire des télécoms, une super priorité, publié dans Le Professionnel des Télécommunications de l’Afrique Francophone

[4] Il s’agit des technologies qui ont un impact fort sur le développement de nouveaux services contribuant au désenclavement rapide des régions à l’instar de l’ADSL, le WIMAX...

[5] Directive N° [X]/2005/CM/UEMOA relative à l’harmonisation des politiques de contrôles et de régulation du secteur des télécommunications ; Directive N° [X+5]/CM/UEMOA organisant le cadre général de coopération entre les autorités nationales de régulation en matières de télécommunications.

[6] « Étude relative à l’Harmonisation réglementaire des télécommunications en Afrique francophone sub-saharienne », réalisée par le cabinet d’avocats Eric Vève et Associés et Analysys Limited, 2006.

[7] V. www.allafrica.com , rubrique ICT.

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