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Sénégal : autopsie d’une procédure d’attribution de licences MVNO

dimanche 20 août 2017

Annoncé plusieurs fois depuis plus d’une décennie au Sénégal, le projet de lancement des opérateurs mobiles virtuels communément appelé MVNO, n’a jamais vraiment dépassé l’état de vœux pieux. Ce n’est que le 12 avril 2017 que l’Agence de Régulation des Télécommunications et des Postes (ARTP) publia un appel public à candidatures pour l’attribution de trois licences MVNO. Cette procédure a débouché en juin 2017 sur l’attribution de trois licences MVNO à trois acteurs, chaque attributaire provisoire étant rattaché à un des trois opérateurs mobiles présents sur le marché sénégalais.

Avant de s’intéresser à la manière dont cette procédure a été conduite, il est important de rappeler le but recherché dans l’utilisation du levier de régulation que constitue l’attribution de licences MVNO. L’opérateur mobile virtuel ou MVNO est un opérateur mobile dépourvu d’infrastructure physique et qui, pour offrir un ou des services de téléphonie mobile, s’adosse sur l’infrastructure d’un opérateur existant titulaire d’une licence de téléphonie mobile. Le but premier l’attribution de licences MVNO est d’accroitre la concurrence sur le marché de détail de la téléphonie mobile en permettant à des acteurs de cibler des niches particulières et/ou de fournir des contenus particuliers en utilisant ce médium qu’est la téléphonie mobile.

En fonction de son niveau d’investissement, nous pourrons retrouver plusieurs types de MVNO allant des « MVNO light » aux « Full MVNO » qui eux prennent en charge une partie de la gestion de leur clientèle (HLR, facturation, service client…). Il y a également une forme de partenariat souvent assimilée à un MVNO mais qui ne l’est pas réellement, il s’agit de l’accord de licence de marque. Il permet au titulaire d’une marque forte d’associer son image et son réseau de distribution à un service de téléphonie sans pour autant lui acheter une prestation de gros qui permet au MVNO de fournir sur le marché de détail un service de téléphonie mobile. En guise d’exemple de licence de marque, nous pouvons citer « Kirène Avec Orange » qui est le fruit d’un partenariat entre le distributeur de produits agroalimentaires Kirène et l’opérateur de téléphonie mobile Orange. L’ARCEP, régulateur français des télécommunications, fait bien la distinction entre les MVNO et les accords de licence de marque sur son site internet.

Fondamentalement, ouvrir un marché de téléphonie mobile à des MVNO est un excellent levier de régulation qui, s’il est bien mis en oeuvre, doit aboutir à plus de choix pour l’utilisateur final grâce à une certaine forme d’émulation créée par l’accroissement de la concurrence sur le marché de détail. Donc oui, l’ARTP est dans son rôle lorsqu’elle décide de lancer un appel à candidatures pour l’attribution de licences MVNO.

Pour en venir à la méthode, nous allons nous focaliser sur le règlement de l’avis de l’appel à candidature. Ce document contient les différentes règles et procédures à respecter par les parties prenantes de ce processus. A son entame, il est précisé que les licences MVNO mises en jeu s’entendent sous la forme « Light MVNO », donc la forme la plus basique que puisse revêtir un MVNO. Or, les spécialistes reconnaissent que le « light MVNO »est celui qui sera le plus dépendant de son opérateur hôte, donc celui qui aura le plus de mal à le concurrencer sur le marché de détail. En effet, le Light MVNO ne pourra pas émettre ses propres cartes SIM ni avoir son propre équipement de localisation des abonnés (HLR), des facilités qui auraient pu lui conférer une plus grande agilité.

Ce règlement renseigne également que chaque candidat devra fournir dans son dossier de candidature un accord de principe avec l’un des trois opérateurs mobiles du marché, opérateur qui sera en cas de succès obligatoirement son opérateur hôte. Il a été dans le même temps demandé à chaque opérateur mobile de signer au plus 2 accords de principe avec les futurs candidats. Cette règle surprenante a permis aux opérateurs de choisir des candidats et d’une certaine manière d’en éviter d’autres, ce qui a faussé, dès l’étape de la conclusion des accords de principe, le jeu de la concurrence. Également, un candidat très sérieux peut se voir refuser par les trois opérateurs la signature de l’accord de principe et ceci de « bonne foi » en raison d’atteinte du maximum de deux accords de principe par opérateur. En réalité, dès ce moment, le futur MVNO est fragilisé face à son futur opérateur hôte car dépendant de son bon vouloir pour l’obtention de cet accord de principe qui est en fait un sésame indispensable à complétude de son dossier de candidature. Avec cette règle du nombre maximum de deux accords de principe par opérateurs, il ne devait y avoir normalement pas plus de six soumissionnaires. A terme, onze entités ont pu déposer leur candidature, ce qui peut laisser augurer qu’au moins cinq d’entre elles n’ont pas pu matériellement obtenir un accord de principe d’un des opérateurs titulaires de licence.

Suite à la soumission de ces onze candidatures, trois d’entre elles ont été retenues dans le cadre d’une attribution provisoire. Groupe Futurs Médias (GFM) lié à Sonatel, Sirius Telecom Afrique lié à Sentel Gsm, et Origines SA lié à Expresso Sénégal ont été déclarés adjudicataires provisoires. Nous n’allons pas revenir sur la pertinence des choix car ce serait nous aventurer dans un terrain où une certaine forme d’objectivité peut venir à manquer car n’ayant pas en notre possession les dossiers des candidats pour mieux juger de leurs valeurs respectives. La seule chose que nous pouvons déplorer concernant ces adjudicataires provisoires est la faiblesse de leurs expériences dans le secteur de la téléphonie mobile, néanmoins un accord avec des partenaires stratégiques expérimentés pourrait leur permettre de bien jouer leur partition sur ce marché de la téléphonie mobile. Le point fort d’au moins deux de ces adjudicataires provisoires est leur capacité à proposer des contenus originaux de par leur métier d’origine (Audiovisuel/Entertainment).

A la suite de l’annonce des résultats provisoires de cet appel à candidatures, un des soumissionnaires, Starlog en l’occurrence, a fait un recours pour annulation auprès de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP). L’ARMP a rendu une décision déboutant le plaignant tout en soulevant des dysfonctionnements dans la procédure. De l’avis de l’ARMP, « le déroulement de la procédure est entaché de vices, notamment l’absence de revue a priori par la Direction Centrale des Marchés Publics (DCMP) du dossier d’appel à candidatures et du rapport d’évaluation ainsi que la non publication de l’avis d’attribution provisoire des licences ». Ce constat fait, l’ARMP a ordonné à l’ARTP de se rattraper sur ces manquements pour éviter « l’annulation de la procédure au stade actuel de la passation » notamment en soumettant le dossier (cette fois ci a posteriori) à la DCMP et si pas de manquements soulevés par la DCMP, publier l’avis d’attribution provisoire. Le 10 Août 2017, l’ARTP a publié cet avis dans quelques quotidiens de la place, ce qui laisse penser que le préalable de la soumission du dossier d’appel à candidatures au DCMP a été effectué.

Tout ceci révèle à notre avis que l’ARPM a rendu une décision très paradoxale car, soulevant des manquements pouvant entraîner une annulation de la procédure mais du fait de son incompétence sur ces points, elle ne pouvait qu’ordonner ce qu’elle pense être un remède à ses distorsions et qui en réalité ne l’est pas. Corriger une soumission à priori par une soumission a posteriori ne constitue pas vraiment un respect de la procédure. A notre avis, l’obligation de soumettre à priori n’est pas une obligation rattrapable en cas d’omission. Voir l’ARMP préconiser ce type de solution de sauvetage est très surprenant.

En résumé, la gestion de cette procédure par l’ARTP est loin d’avoir été parfaite vu les manquements soulevés par l’ARMP et la position de faiblesse et de vulnérabilité dans laquelle les potentiels candidats ont été mis par rapport aux futurs opérateurs hôtes. Tout dans le règlement de l’avis de l’appel à candidature a tendance à mettre, à dessein ou pas, les opérateurs titulaires de licence dans une position de domination.

Autre élément important, la qualité de réseau. Le schéma choisi par l’ARTP liant obligatoirement un MVNO à un opérateur hôte dès l’étape de l’appel à candidature et la possibilité donnée à l’opérateur hôte de refuser un potentiel candidat, fait que la concurrence par la qualité des réseaux ne se fera pas. Rien n’empêchait que deux MVNO soient hébergés chez un même opérateur dont la qualité du réseau est reconnue. Ceci constitue également un manque à gagner pour cet opérateur dont la qualité du réseau est reconnue car il aurait pu capter une grande partie de cette manne financière que constitue le marché de gros des MVNO au lieu de se contenter juste d’un seul MVNO.

Les prochaines étapes ne s’annoncent pas simples pour les entités adjudicataires. Au lieu de pouvoir mettre en concurrence trois opérateurs pour lui fournir des offres de gros, chaque « Light MVNO » n’aura comme interlocuteur qu’un seul opérateur, ce qui ne facilitera pas les négociations tarifaires sur ces offres gros. Les adjudicataires seront d’autant plus en position de faiblesse qu’ils se seront déjà acquitté de la contrepartie financière à l’attribution de leurs licences de MVNO qu’ils devront rentabiliser. Par contre les opérateurs mobiles traditionnels seront eux dans une position attentiste très confortable avec chacun un interlocuteur obligé de s’entendre avec son opérateur hôte.

L’ARTP devra s’assurer que ces MVNO bénéficieront d’offres tarifaires suffisamment abordables pour leur permettre d’être compétitifs sur les marchés de détail face à leurs opérateurs hôtes et face aux autres MVNO. Là se situe le prochain défi du régulateur s’il souhaite, d’une certaine manière, rattraper les loupés de cette procédure d’attribution des licences MVNO.

(Source : ICT Regulation Africa, 20 août 2017)

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