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La gestion du secteur des télécommunications au Sénégal

lundi 24 novembre 2003

Suite au triomphe sans partage du libéralisme depuis le début des années quatre vingt, le secteur des télécommunications est devenu aujourd’hui, une partie intégrante de l’économie de marché. De ce fait, les activités de télécommunications qui relévent de ce que le système de droit commercial de l’Ohada nomme " actes de commerce ", doivent s’exercer librement.

1. Au Sénégal, Le cadre juridique de cette activité est consigné dans ce texte fondateur qu’est la loi n° 2001-15 du 27 décembre 2001 portant Code des Télécommunications. Ce code ayant pour ambition de " régir le nouveau paysage du secteur des télécommunications ", pose clairement les principes de base qui gouvernent le secteur. Oracle Linux Registration

Ces principes sont en droite ligne de ceux consacrés par la Constitution de la République : il s’agit essentiellement de la transparence, de la concurrence saine et loyale, de l’égalité de traitement des usagers, du respect du secret des correspondances, du respect des conditions d’un réseau ouvert, de la contribution des opérateurs aux charges et missions du service public, du respect des normes internationales, de l’environnement et de l’interconnexion équitable des réseaux.

En plus bref, le Code pose les conditions d’une bonne gouvernance du secteur et, fait nouveau, institue un organe pour la régulation qui, comme le dit l’exposé des motifs, " consiste en l’application, par l’autorité compétente, de l’ensemble des dispositions juridiques, économiques et techniques qui permettent aux activités de télécommunications de s’exercer effectivement ".

Ce concept de régulation, très familier aux adeptes des sciences exactes (sciences physiques, biologie) a aujourd’hui pénétré les sciences sociales et, après l’économie, la régulation est devenue un concept juridique ou plus précisément un concept de droit économique. Il est d’ailleurs curieux de remarquer que les sciences exactes donnent une définition de la régulation qui satisfait parfaitement le juriste de droit économique : " le terme de régulation est utilisé dans le langage scientifique, en embryologie comme en physiologie (régulation thermique) et en mécanique où il exprime le fait d’agir sur un système complexe et d’en coordonner les actions afin d’en maintenir l’équilibre, de l’adapter aux circonstances et d’en obtenir un fonctionnement correct eu égard à ses finalités ". (Dict. Robert au mot " Réguler " N’est ce pas ce que nous cherchons à travers la Régulation du secteur des Télécoms ?

Pour conduire la fonction de régulation, le Code crée, sous l’autorité du président de la République, une Agence de régulation des télécommunications (ART), un établissement public doté de la personnalité juridique et de l’autonomie financière et, placée sous la tutelle du Premier ministre, Autorité gouvernementale compétente chargée de " fixer les orientations générales et les politiques en matière de télécommunications ". Pour assister le Premier ministre, il est institué dans sa sphère de compétence, un Comité de suivi du secteur des télécommunications (CSST) qui a exclusivement un rôle consultatif et ne peut pas prendre de décisions. Ce comité intervient par des avis et recommandations sur les questions relatives au calendrier de libéralisation du secteur, à la supervision et à la coordination des études sur le secteur, à l’établissement de propositions stratégiques sur l’évolution et le développement du secteur et au suivi du processus d’attribution des licences sur les réseaux de Télécommunications ouverts au public. Le CSST est présidé par le Directeur général de l’Apix et comprend comme membres, un représentant du président de la République, un représentant du Premier ministre, un représentant du ministre de l’Economie et des Finances et un représentant de l’ART.

En définitive, la gestion du secteur des Télécommunications est le fait de trois pôles placés sous l’autorité du Président de la République :

- le pôle de la décision de politique économique et de la définition des orientations stratégiques : le Premier ministre.

- le pôle consultatif sur les questions de stratégie et de développement du secteur : le Comité de suivi du secteur des Télécoms (CSST) institué auprès du Premier ministre.

- le pôle de la régulation : l’Agence de Régulation des Télécoms (ART) qui est dotée d’une certaine autonomie.

2. L’ART fait partie de la catégorie identifiée par la doctrine en France comme celle des Autorités Administratives Indépendantes (AAI) qui ont la particularité de cumuler des fonctions relevant normalement des trois ordres de pouvoirs constitutionnels : pouvoir d’élaboration de normes (pouvoir législatif et réglementaire), pouvoir de contrôle et de sanction (pouvoir judiciaire), pouvoir de mise en oeuvre de la politique gouvernementale (pouvoir exécutif).

Pour ces raisons, l’ART doit être considérée comme un organisme hybride de gestion du service public des télécommunications devant donc allier les exigences du marché et ceux de la satisfaction de l’intérêt général. En un mot si les acteurs du marché doivent trouver leur compte dans l’action de l’ART, ce ne doit pas être au détriment des intérêts publics : ce qui justifie la configuration que le Code des télécommunications donne à l’ART aussi bien dans ses missions que dans son organisation interne, avec bien évidemment les précisions du décret n° 2003-63 fixant les règles d’organisation et de fonctionnement de l’ART.

- Les missions de l’ART sont appréhendées selon qu’elles sont générales ou particulières.

- Les missions générales sont fondamentales et de leur bonne exécution dépendra la réussite de la régulation.

Il s’agit essentiellement du contrôle de l’application du droit (fondamental dans un état de droit), du conseil à donner aux autorités pour tout ce qui concerne le secteur (fondamental pour l’aide à la bonne décision pour les pouvoirs publics), de la veille sur les intérêts nationaux (fondamentale pour la sécurité intérieure et les finances publiques).

Ces missions générales s’exercent dans un cadre tracé par le gouvernement et qui se trouve être " la lettre de politique générale du secteur des télécommunications ". Cette lettre et son contenu sont, dans un certain sens, le canevas dans lequel doit se mouler l’action de l’ART.

Au titre des missions particulières, il s’agit essentiellement de la veille sur l’action des acteurs du marché, du règlement des litiges, de la mise à niveau quant au développement technologique et de la gestion du spectre de fréquences. En un mot, l’ART doit veiller à ce que les conditions d’un exercice convenable des activités de télécommunications soient assurées dans le marché sectoriel.

A ce propos, il est fait obligation pour l’ART d’établir chaque année la liste des opérateurs exerçant une position dominante sur le marché.

L’organisation de l’ART repose sur les deux organes que sont le Conseil de Régulation et le Directeur Général. Les relations entre les deux organes sont essentiellement régies par un manuel de procédures qui doit être approuvé par le Conseil de Régulation (art.5 décret).

Le Conseil de Régulation est l’organe délibérant et collégial. Sur le plan général, il a une fonction de supervision des activités de l’ART en application des orientations de la politique de l’Etat définies par le Président de la République dans le domaine des télécommunications.. En outre, il assiste par ses avis et recommandations le Directeur général.

Sur le plan particulier, il délibère sur les orientations générales du plan d’action de l’ART et sur son programme annuel d’activité. Il délibère aussi, chaque année sur la gestion de l’exercice précédent et arrête les comptes dudit exercice, le statut du personnel et les programmes des audits externes. Il donne avis et recommandations sur les actions qui lui sont présentées par le Directeur général notamment les projets de textes, les sanctions pour violation de la réglementation et les litiges nécessitant conciliation ou arbitrage de l’ART. Il choisit le commissaire aux comptes après proposition du Directeur général.

Le Directeur Général est l’organe exécutif. Il détient tous les pouvoirs et attributions nécessaires à la gestion interne de l’ART dans " la limite des missions organiques ou statutaires de l’ART " et " dans le respect des décisions du Conseil de régulation ". Il est l’ordonnateur des dépenses et recettes et a la qualité d’employeur au sens du Code du travail.

Vis-à-vis du Conseil de régulation il est chargé :

- d’exécuter les décision du Conseil ;
- de lui soumettre pour approbation, les plans stratégiques, les plans d’action et les programmes budgétaires de soutien ;
- d’aviser immédiatement ou au préalable le Président du Conseil de Régulation de toute action en justice ayant pour objet l’ART ;
- d’assister aux réunions du Conseil de Régulation au sein duquel il tient le rôle de rapporteur, et d’en faire assurer le secrétariat ;
- d’assurer la préparation technique des dossiers à soumettre à l’approbation du Conseil de Régulation.

Vis-à-vis des autorités publiques, il dresse en fin d’exercice, et au plus tard, le 31 mars, un rapport sur les activités de l’ART en faisant le point sur la situation d’ensemble du secteur du point de vue de l’application du droit en vigueur. Ce rapport annuel est transmis au président de la République et est publié au Journal Officiel.

3. Le Conseil de Régulation est essentiel pour l’ART et pour la réussite de sa mission. Il est garant de l’application des orientations de la politique des pouvoirs publics dans le secteur des Télécommunications.

Ce qui explique ses fonctions dans la supervision des activités de l’ART et dans l’assistance au Directeur général notamment pour la prise de certaines décisions relatives à la régulation proprement dite. Le Conseil joue en effet une fonction qui va au delà de celle d’un simple Conseil d’administration dans le sociétés commerciales. Il est aussi régulateur par ses avis, recommandations voire même décisions sur les textes, les litiges et les sanctions de la compétence de l’ART.

En tant qu’organe de l’ART, deux grands axes déterminent l’action du Conseil de Régulation. Il s’agit du marché et du service public. En pratique ces deux directions sont étroitement imbriquées et leur nécessaire conciliation est souhaitée dans la mise en oeuvre de la régulation.

Le marché : il appartient à l’ART d’apporter de la visibilité au marché des Télécoms. Ce n’est pas tout car il faut que ce marché soit le plus attractif possible pour l’investisseur.

En vue de réaliser les objectifs ci-dessus, le Conseil de régulation devra aider à la mise en place des outils (analyse, information et prospective) permettant l’éclairage du marché. En ce sens, il est urgent de procéder à des études internes et externes en vue d’une connaissance précise du marché des télécoms dans notre pays, surtout dans la perspective de la libéralisation sur le fixe, de la troisième licence sur le mobile et des autres chantiers.

Le service public : la libéralisation du secteur ne doit pas se faire au détriment des intérêts publics. Aussi la régulation doit prendre en charge les préoccupations du service public tels que l’accès du plus grand nombre aux services et aux équipements, la téléphonie ruraleâ-oe en concertation avec les collectivités locales.

Le programme de travail du Conseil de Régulation intègre, en dehors des axes ci-dessus, les activités internationales, la prospective et les compléments à apporter à la réglementation du secteur des Télécommunications.

En conséquence, le Conseil de Régulation se retrouve par ses attributions propres combinées avec ceux du Directeur Général, devant cinq actions à accomplir en vue d’une régulation efficace et pertinente :

- compléter et veiller sur la réglementation (le droit) ;
- assurer la visibilité du marché (le marché) ;
- rendre effectif le service public (le service public) ;
- assurer le rayonnement international de l’ART (la coopération) ;
- analyser les évolutions du secteur (NTIC).

La réalisation de ce programme est, en principe, fonction de la durée du mandat du Conseil qui est déjà fixée et, de sa capacité organisationnelle qui dépend des hommes. Pour réaliser le programme émanant de la mission, le Conseil ne dispose, en principe, que de trois ans correspondant à la durée légale du mandat de tous les membres.

Certes les autorités ont la latitude d’un renouvellement (une seule fois) pour la même durée, mais il est plus réaliste de se placer dans la perspective de la durée légale et d’essayer de couvrir tous les champs possibles dans le but de donner à l’ART ses lettres de noblesse.

L’efficacité et la pertinence dans la réalisation de la mission commandent une rationalisation de celle-ci en interne. Aussi le Conseil a t-il procédé à des regroupements judicieux des actions identifiées dans des unités dont la responsabilité est confiée à un ou des membres du Conseil, conformément à leur profil, le tout, bien évidemment, sous la coordination du président du conseil.

Les unités du conseil, au nombre de quatre, sont distribuées de façon à tirer le meilleur des membres de ce Conseil de régulation qui est un organe collégial :

- L’unité juridique, gère tous les aspects juridiques de la mission du Conseil. En particulier les avis et recommandations sur les projets de textes, les sanctions et les litiges de la compétence de l’ART, sont préparés par cette unité (responsable Baye Issakha Guèye, magistrat).

- L’Unité Nouvelles technologies et affaires internationales (placée sous la responsabilité de Monsieur Abdoulaye Ndiaye, expert NTIC), gère les aspects de la mission relatifs aux évolutions de la technologie dans le secteur et à l’action internationale de l’ART. En particulier, les avis et recommandations dans le domaine de l’Internet, de l’interconnexion, de l’accès, de la normalisation internationale, de la coopération internationale, du Nepad et de la Prospective sont préparés par cette unité.

- L’Unité Service public et Sécurité (placée sous la responsabilité du lieutenant-colonel Cheikh Ahmadou Tidiane Touré, ingénieur télécom) , gère tous les aspects de la mission du Conseil qui sont relatifs aux préoccupations du service public et à la sécurité intérieure du pays. En particulier, les avis et recommandations sur le respect des principes généraux du Code des Télécoms et plus précisément la gestion du spectre de fréquences, le plan national de numérotation, le catalogue d’interconnexion, l’égalité de traitement des usagers, la téléphonie rurale, les agréments, licences et autorisations sont préparés par cette unité.

- L’Unité économie et concurrence (placée sous la responsabilité de M. Mamour Niang, commissaire aux enquêtes économiques principal), gère tous les aspects économiques et concurrentiels de la mission. En particulier, les avis et recommandations sur les mesures destinées à empêcher les exploitants d’adopter ou de maintenir des pratiques anticoncurrentielles au détriment du bon fonctionnement du marché, sont préparés par cette unité qui prend en charge de manière globale l’analyse du fonctionnement du marché.

Abdoulaye Sakho
Agrégé des Facultés de Droit
Président du Conseil de régulation

(Source : Le journal de l’économie 24 novembre 2003)

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