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Cheikh Tidiane Ndiongue, ancien directeur des études et de la réglementation des postes et télécommunications : Avec 53 milliards, le Sénégal a été perdant sur la licence de Tigo

mercredi 5 septembre 2012

Sentel Gsm ne payera finalement que 53 milliards de francs Cfa pour exploiter au Sénégal une licence de télécommunication pendant 30 ans. C’est ce qui ressort de l’accord trouvé entre l’Etat du Sénégal et Millicom International Cellular dont la filiale sénégalaise opère sous la marque Tigo. Un montant jugé dérisoire par rapport aux tickets payés sur le continent. Ancien directeur des études et de la règlementation des postes et télécommunications, Cheikh Tidiane Ndiongue, qui compte plus de 30 ans d’expérience dans le secteur des télécommunications et des technologies de l’information et de la communication estime que c’est une grosse erreur d’appréciation de la valeur des nouveaux droits concédés à Sentel Gsm. Ainsi, pour lui, l’Etat du Sénégal a été perdant dans cette affaire.

Wal Fadjri : On a constaté que pour 53 milliards de francs Cfa, l’Etat du Sénégal vient de valider la licence de l’opérateur Tigo, l’aligner sur celles des autres et prolonger son contrat de 10 années supplémentaires. Est-ce un bon deal pour le Sénégal ?

Cheikh Tidiane Ndiongue : Si les termes de l’accord consistent en l’extension des droits d’exploitation concédés à tous les segments du marché des télécommunications jusqu’en 2028, je pense qu’il a été commis une grosse erreur d’appréciation, lourde de conséquences parce qu’il y a, entre autres, une perte au change, estimée à 100 milliards de francs Cfa environ. En effet, en lisant les articles de presse parus sur la question, les termes de l’accord sont présentés comme une extension de la licence de l’opérateur qui était limitée à l’exploitation d’un réseau de téléphonie mobile pour une période de 20 ans, aux autres segments du marché, à savoir le fixe et l’internet, y compris le 3G, et une prorogation de cette licence - qui devait se terminer en 2018 - jusqu’en 2028. Seulement, le constat est là et c’est une évidence même : en réalité, il a été accordé à l’opérateur une nouvelle licence globale de télécommunication pour une période allant de 2012 à 2028, soit pour une durée de 16 ans. En d’autres termes, il a été concédé à l’opérateur Sentel Gsm (filiale sénégalaise de Millicom International Cellular S.A. qui opère sous la marque Tigo) des droits d’exploitation de tous les segments du marché des télécommunications comme la Sonatel et Sudatel. De fait, c’est une nouvelle licence globale que l’Etat vient d’accorder à l’opérateur.

Aussi, cette réalité que je viens de souligner pose-t-elle des problèmes de trois ordres. En premier lieu, il y a des problèmes d’ordre juridique parce qu’il s’agit d’une nouvelle licence, d’un nouveau contrat, d’un nouveau marché, dont l’octroi, en plus des exigences de bonne gouvernance, doit respecter un certain nombre de règles et de procédures fixées par la réglementation en vigueur, en particulier, le code des marchés publics.

« Le minimum que l’Etat devait réclamer en accordant cette nouvelle licence globale de télécommunication pour une période de 16 ans, était 100 milliards de francs Cfa »

En second lieu, j’évoquerais les questions d’ordre financier, en l’occurrence celles liées à la valeur réelle des droits concédés selon les termes de l’accord. Pour ce faire, je vais vous épargner l’exercice qui consisterait en une segmentation du marché et en l’estimation de chaque segment. Je vais me limiter à un raisonnement de bon sens. En 2007, l’Etat du Sénégal avait lancé un appel d’offres en vue d’octroyer une licence globale de télécommunications, comme celle octroyée à Sentel Gsm à travers les termes de l’accord, et le ticket d’entrée payé au terme de cet appel d’offres a été d’environ 100 milliards de francs Cfa. En conséquence, le minimum que l’Etat devait réclamer, en accordant cette nouvelle licence globale de télécommunication pour une période de 16 ans, était 100 milliards de francs Cfa. Je me dois, d’ailleurs, de rappeler la position que j’avais publiquement exprimée en faveur de la Sentel Gsm (Tigo) dans le différend qui l’opposait à l’Etat du Sénégal qui réclamait alors le versement du même montant versé par Sudatel. J’avais clairement indiqué, à cette époque, que l’Etat du Sénégal ne pouvait pas réclamer à Sentel Gsm le même montant, compte tenu du fait que cette dernière exploitait uniquement le segment du marché de la téléphonie mobile, tandis que Sudatel exploitait tous les segments. Je n’ai pas varié, il s’agit toujours de la même logique.

Je dois également rappeler que le contentieux entre l’Etat du Sénégal et Sentel Gsm (Tigo) portait sur la licence de téléphonie mobile octroyée à cette dernière en 1998 et pour laquelle l’Etat du Sénégal réclamait alors le paiement d’un ticket d’entrée. Il n’était question ni d’extension de droits, ni de prorogation de durée. Il était uniquement question du paiement d’un ticket d’entrée afin que Sentel Gsm puisse conserver sa licence de téléphonie mobile annulée alors par décret N° 2001-23 du 17 janvier 2001. Il convient de souligner que cette licence de téléphonie a été exploitée pendant 14 ans (1998-2012) par Sentel Gsm qui avait accepté le principe de verser un montant à l’Etat, à l’instar de ce qui s’est fait en Côte d’Ivoire, au Nigeria, en Centrafrique, etc. où les licences avaient été octroyées au départ sans ticket d’entrée comme au Sénégal en 1998. En tenant compte, d’une part, des montants versés par les opérateurs dans ces pays, et d’autre part de la valeur du segment du marché dans notre pays, le montant du ticket d’entrée peut alors être estimé à 40 milliards environ. Vous comprenez alors pourquoi je parle d’une grosse erreur dont le coût estimé est d’environ 100 milliards de francs Cfa.

Enfin, en troisième et dernier lieu, il y a les questions relatives aux sérieuses hypothèques qui pèsent sur les opportunités de réforme du secteur des télécommunications qui s’offrent au Sénégal et qui ne pouvaient être valablement envisagées qu’avec la fin des concessions accordées aux 2 principaux opérateurs : la Sonatel (2017) et Sentel Gsm (2018). Avec les fins des concessions de ces opérateurs, l’Etat recouvre tous les droits d’exploitation des réseaux de télécommunications et pouvait fournir des services qu’il avait concédés et qu’il peut, à nouveau, souverainement concéder, partiellement ou totalement, aux actuels et/ou nouveaux concessionnaires. Il s’y ajoute les opportunités inédites en matière de réforme, avec les gains économiques et financiers qui en découleraient à moyen et long terme. En effet, pour son nouvel essor, notre secteur des télécommunications a besoin de réformes majeures et spécifiques. Par exemple, la mutualisation des infrastructures de transmission en vue de constituer une infrastructure nationale Haut Débit unique (y compris les stations d’atterrissement des câbles sous-marins et les téléports vers les réseaux à satellites) apporterait des gains économiques et financiers substantiels, compte tenu des économies d’échelles conséquentes. Il faudra, bien sûr, qu’elle s’accompagne de l’élaboration et de la mise en application d’une réglementation appropriée, ainsi que d’une séparation, structurelle ou fonctionnelle, au niveau de l’infrastructure unique, afin de garantir des conditions techniques et financières non discriminatoires d’accès et de fourniture de services à tous les opérateurs et fournisseurs qui l’utilisent.

Aussi, ne devrions-nous pas rater cette opportunité de mener des réformes qui, à moyen et long termes, apporteraient à l’Etat du Sénégal des gains économiques et financiers significatifs. Il serait intéressant de souligner que, en plus des actes délictuels relevés et que réprouvent la morale et l’éthique, la licence accordée à MTL (Ndlr, A l’entre-deux tours de la présidentielle de 2012, le gouvernement de Wade avait concédé à MTL Infrastructures et services, pour 100 milliards de francs Cfa, une autorisation d’installation, d’exploitation et d’offre de services, basée sur les infrastructures qui lui permettait de proposer ses services aux opérateurs de télécommunication du pays) porte sur la mise en place d’une telle infrastructure et en tant que telle contribue à ramer à contre-courant parce que multipliant plutôt ce type d’infrastructures. Il faut se féliciter de la décision prise par le gouvernement quant à l’annulation de cette licence. Au total, pour toutes les raisons que je viens d’indiquer, on peut dire que, du fait d’une grosse erreur d’appréciation de la valeur des nouveaux droits concédés à Sentel Gsm et qui découlent des termes de l’accord, l’Etat du Sénégal a été perdant.

Cela voudrait-il dire que l’Etat n’avait pas de bons négociateurs ?

A priori, je n’ai pas de raison de douter de la bonne foi des gens qui ont négocié au nom de l’Etat mais je pense qu’ils n’ont pas eu l’expertise nécessaire pour bien négocier. C’est le seul enseignement que je peux en tirer pour l’instant.

Tigo va payer ces 53 milliards en trois tranches. Est-ce une bonne option dans ce contexte où les caisses de l’Etat sont vides comme le soutiennent les tenants du pouvoir ?

Dans la pratique, la libération du montant du ticket d’entrée à payer est presque concomitante à la signature de la licence. Cela a été le cas dans toutes les cessions/acquisitions auxquelles il m’a été donné l’occasion de participer comme conseil. En application de ce principe, si le paiement se fait plutôt en plusieurs tranches, on peut en effet l’assimiler à un prêt remboursé sans intérêt. Et ce n’est certainement pas une bonne chose lorsque l’on a besoin d’argent frais. C’est mon point de vue.

« Je pense que dans le cadre de la licence de téléphonie mobile (1998-2018), l’Etat aurait pu raisonnablement réclamer entre 40 et 50 milliards de francs Cfa »

Que peut encore faire l’Etat pour corriger cette erreur ?

Pour le faire avec pertinence, il faudrait connaître l’état de traitement du dossier. Jusqu’ici, même s’il n’y a eu aucun démenti, les seules informations dont nous disposons sont celles notées dans la presse ; ce qui n’est pas normal car il s’agit de ressources nationales et il y a une exigence de transparence, gage de bonne gouvernance, lorsqu’il est question de les céder.Cependant, il faut noter que les termes de l’accord devraient se traduire obligatoirement par l’élaboration et la signature d’une nouvelle Convention de Concession entre l’Etat (représenté par le ministre de l’Economie et des Finances et le Ministre chargé des Télécommunications) et Sentel Gsm, qui devra obligatoirement être approuvée par un décret du chef de l’Etat.

Par ailleurs, comme il s’agit, dans les faits, de l’octroi d’une nouvelle licence, l’Autorité de régulation des marchés publics (Armp) pourrait être amenée à se pencher sur la question et donner un avis.Selon l’étape à laquelle on se situerait, il serait alors envisagé la manière de corriger cette erreur. Quoi qu’il en soit, de par les différents actes qu’il a posés depuis son accession à la magistrature suprême, le chef de l’Etat a démontré son profond attachement à la sauvegarde des intérêts majeurs de la nation et je lui fais entièrement confiance.

Si l’Etat a accepté ce règlement à l’amiable, est-ce que ce n’est pas par crainte de perdre le procès intenté par Tigo au niveau du tribunal arbitral de la Banque mondiale ?

J’ai eu également, par le passé, à donner publiquement mon point de vue sur cette question en indiquant d’abord, que, au nom du principe de continuité de l’Etat, ce dernier ne pouvait pas annuler la licence de Sentel Gsm, en dehors des conditions prévues et explicitement énoncées dans la concession qui énumérait également les redevances financières à payer. Ensuite, en ce qui concerne le non versement d’un ticket d’entrée pour l’octroi de la licence, bien que n’ayant pas pris part au processus, j’ai indiqué que, à l’époque, en 1998, nous n’étions encore qu’au début de l’octroi des licences de téléphonie mobile en Afrique et qu’il y avait deux philosophies. Certains Etats vendaient des licences en demandant des tickets d’entrée, tandis que d’autres, moins nombreux, ne demandaient pas de ticket d’entrée et préféraient imposer dans le cahier des charges un niveau et un rythme en matière d’investissements plus lourds afin de s’assurer d’une couverture du territoire national le plus rapidement possible. Le Sénégal avait opté pour cette deuxième philosophie. Certains pays africains comme la Côte d’Ivoire, le Nigeria, la République centrafricaine l’avaient aussi fait. Mais lorsque, entre 1999 et 2000, ces Etats ont pris connaissance des montants faramineux payés en guise de tickets d’entrée dans le cadre de la première option, ils ont reconsidéré leur position en réclamant la renégociation des licences. Ce que les opérateurs concernés ont accepté, parce que légitime. Dans tous ces pays que je viens de citer, les négociations ont duré moins d’un an, sans que les termes de la licence ne soient modifiés d’ailleurs.

En conséquence, l’Etat du Sénégal n’était pas légalement fondé à réclamer le paiement d’un ticket d’entrée à Sentel Gsm. Par contre, légitimement, l’Etat du Sénégal était fondé à le faire, à l’instar des autres Etats qui étaient dans le même cas. Comme les opérateurs dans les autres pays, Sentel Gsm (Tigo) l’avait accepté mais le gouvernement de l’époque demandait 100 milliards. Ce qui, à mon avis, était excessif. J’avais publiquement dit que le gouvernement ne pouvait pas réclamer à Sentel Gsm (Tigo) le même montant qu’avait payé Sudatel parce qu’elles n’exploitaient pas les mêmes segments de marché. Je pense que, dans le cadre de la licence de téléphonie mobile (1998-2018), l’Etat aurait pu raisonnablement réclamer entre 40 et 50 milliards de francs Cfa.

« L’octroi de cette nouvelle licence fausse le jeu de la concurrence, surtout au détriment de Sudatel »

Est-ce que cette nouvelle licence ne va pas fausser la concurrence entre les opérateurs de téléphonie mobile au Sénégal ?

Ce qui est certain, c’est que, d’abord, l’octroi de cette nouvelle licence globale de télécommunications modifie à terme l’environnement et les données sur le marché. Et je ne pense pas que ces changements soient, à ma connaissance, en accord avec les assurances données à Sudatel lors de ses négociations avec l’Etat du Sénégal. Par ailleurs, ce n’est pas non plus une bonne affaire pour Sudatel qui a payé un ticket d’entrée d’un montant de 100 milliards de francs Cfa environ et qui voit, 5 ans après, l’arrivée d’un concurrent sur tous les segments du marché et qui paie la moitié de ce montant, après avoir bénéficié pendant 14 ans (1998-2012) de droits d’exploitation d’un réseau de téléphonie mobile pour lesquels aucun ticket d’entrée n’est encore payé. Oui, c’est une évidence, l’octroi de cette nouvelle licence fausse le jeu de la concurrence, surtout au détriment de Sudatel.

Sonatel n’a pas payé sa licence. Aujourd’hui, est-ce que l’Etat est en droit de lui demander de payer ?

Sur cette question, je ne peux pas être affirmatif, ni dans un sens, ni dans l’autre, parce qu’il y a deux interprétations possibles. D’un côté, on peut considérer que la Sonatel a été privatisée dans le cadre d’un package qui comprenait principalement, la situation financière, les équipements, une convention de concession à laquelle était annexé un cahier des charges définissant les droits concédés, le cadre légal et réglementaire dans lequel elle est appelée à évoluer. Il peut être alors considéré que le prix de vente de la Sonatel en 1997 inclut le montant de la licence globale qu’elle exploite.D’un autre côté, on pourrait penser que tel n’est pas le cas avec l’interprétation des termes des dispositions du cahier des charges par lequel la Sonatel est autorisée à exploiter tout réseau de télécommunications, ainsi qu’à fournir tous les services qui s’y attachent, sous réserve du respect des conditions techniques et financières liées à l’exploitation de ces réseaux arrêtées par la réglementation en vigueur. Tout dépendra alors de ce que l’on entend par conditions financières.

Techniquement, Tigo et Expresso dépendent beaucoup de Sonatel pour développer certaines de leurs activités. Qu’est-ce que l’Etat peut faire dans ce sens pour corriger ce déséquilibre ?

La Sonatel est un opérateur dominant et cette situation en tant que telle, comme partout ailleurs, porte en soi des germes de distorsions potentielles sur le marché, au détriment de ses concurrents. Par le biais d’une réglementation forte et appropriée, il est possible déjà de corriger ces distorsions dans une certaine limite. Par ailleurs, en évoquant, il y a quelques instants, la nécessité de la mutualisation des infrastructures de transmission en vue de constituer un backbone national unique utilisé par tous les opérateurs et fournisseurs de services, je n’ai parlé que des gains économiques et financiers. Cependant, il faut savoir que cette mutualisation porte en soi des enjeux d’ordre concurrentiel, parce qu’il s’agit également de s’assurer des conditions d’accès et de fourniture de services non discriminatoires à tous les usagers, en d’autres termes, acheminer le trafic de tout usager (y compris pour l’opérateur dominant même au cas où il continue d’être chargé de l’exploitation du backbone) dans les mêmes conditions techniques et financières.

Est-ce que cette nouvelle licence de Tigo ne va pas repousser l’échéance de l’attribution d’une 4ème licence ?

Il est toujours possible d’octroyer une quatrième licence. Cependant, je m’interroge sur la valeur réelle qui s’y attacherait, compte tenu des conditions dans lesquelles les licences ont été octroyées jusqu’ici, de l’instabilité de l’environnement réglementaire et de l’absence de vision qui minent le secteur depuis plus de 10 ans. Prenez l’exemple des exonérations accordées à Sudatel pendant 3 ans et dont la valeur est estimée à quelques centaines de millions de dollars, pendant que ses concurrents, en l’occurrence la Sonatel et Sentel Gsm, étaient soumis au régime de droit commun. Si on ne règle pas ces problèmes, il y aura trop de distorsions sur le marché et le nouveau ne pourrait pas survire. Pour ce faire, il y a lieu d’accompagner l’arrivée de ce nouvel opérateur, d’élaborer et de mettre en application une réglementation appropriée ainsi que des réformes structurelles afin que le marché soit plus transparent et avec moins de distorsions.

Le secteur a traversé beaucoup de difficultés ces dernières années. Que faire pour régler définitivement tous ces problèmes ?

Si le secteur a connu beaucoup de problèmes, c’est que, pendant 12 ans, le régime qui était là ne s’est jamais préoccupé du développement des télécommunications. Il s’est plutôt soucié de l’argent qu’il pouvait tirer du secteur essentiellement et d’une manière que la morale et l’éthique réprouvent. Aussi, a-t-on noté durant cette période plusieurs scandales, sur fond de concussion, de prévarication et de corruption avec notamment l’affaire du contrat sur le contrôle du trafic avec Global Voice, les appels entrants, la licence octroyée à MTL, les commissions versées dans le cadre de la licence Sudatel, l’utilisation du Fonds de développement du service universel dont le montant avoisinerait les 150 milliards de francs Cfa, les primes indûment perçues par les membres du Conseil de régulation de l’Artp - ce qui n’est pas normal. Il convient de signaler que l’Agetip percevait - je ne sais pas si c’est toujours le cas - un certain pourcentage dans le cadre de ces prestations. Cependant, les montants y afférents n’ont jamais atterri dans la poche de ses employés.

Propos recueillis par Seyni Diop

(Source : Wal Fadjri, 5 septembre 2012)

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