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Administrations électroniques : s’inspirer des meilleures pratiques venues d’Estonie

mercredi 26 juin 2019

Le 21 mai, a eu lieu la cérémonie d’ouverture de la 5ème édition d’Egov Conférence à Tallinn, capitale de l’Estonie. CIO Mag revient sur cet événement, qui a réuni des centaines d’invités venus des trois continents. Parmi eux, des représentants de pays souhaitant lancer leur transformation numérique. L’évènement a été l’occasion de présenter les avancées de ce petit pays européen au plan du numérique. Siim SIKKUT, DSI du Gouvernement estonien, a dévoilé la stratégie digitale de l’Estonie et son expérience en termes d’eGov. Le Responsable de la gouvernance numérique et de la politique économique et des innovations du Gouvernement s’est aussi exprimé sur le développement du numérique en Afrique.

Kersti KAJULAID, Présidente d’Estonie, a introduit la conférence en précisant que Tallinn recevait les représentants de plusieurs pays pour partager et s’inspirer des meilleures pratiques en matière de gouvernance électronique. « Nous avons à apprendre les uns des autres ! » a-t-elle lancée à l’assistance.

Pays hôte de la cinquième édition d’Egov Conférence, l’Estonie est aujourd’hui considérée comme un champion du numérique car elle est très tôt parvenue à digitaliser son administration et sa société. A commencer par l’X-Road, le backbone de l’e-Estonie. Il est totalement interopérable. Chaque ministère et chaque secteur peut réutiliser l’identité digitale. Et créer ses propres services grâce à une transformation rapide, économique et efficace, laquelle bénéficie aux agences d’Etat. Pour Siim SIKKUT, Responsable de la gouvernance numérique et de la politique économique et des innovations du Gouvernement estonien, la mise en place de ces éléments de base, comme l’identité digitale, mais aussi l’adaptation des lois, a permis d’accélérer les processus de transformation.

L’autre point fort de l’Estonie est d’avoir perçu la technologie comme la partie d’un changement à plus grande échelle. « Si vous voulez utiliser la technologie efficacement, vous devez aussi changer les lois, l’organisation de l’administration, les méthodes de travail du gouvernement et adapter la gouvernance de cet ensemble », explique Siim SIKKUT. Ceci a nécessairement requis une évaluation à grande échelle et un travail approfondi sur les réformes, leurs origines et leurs impacts.

L’Estonie étant un petit pays peu peuplé (1,3 million d’habitants), il lui a fallu créer des combinaisons efficaces, en évitant, par exemple, la gestion des projets en silos. La cyber-sécurité et les services publics numériques sont ainsi gérés par la même équipe. Le DSI du Gouvernement estonien est à ce titre responsable de la cyber-sécurité du pays. « Nous devons couvrir l’intégralité du système. Et avons dû opérer en simultané pour éviter que les solutions empruntent des chemins différents ». Cette stratégie a facilité le processus de mise en œuvre de la politique numérique de l’Estonie.

Dans le même ordre d’idée, il a fallu régler, de façon conjointe, des problèmes d’alphabétisation numérique. Cette acculturation de tous les citoyens au numérique a fait partie intégrante de la stratégie du pays. Et pour gagner la confiance des administrés, les élites ont, dans certains cas, été remplacées par des élites numériques.

Violaine CHAMPETIER, auteure de « Demain, tous estonien », explique ainsi dans son ouvrage qu’en Estonie, une catégorie spécifique de hauts fonctionnaires « digitaux » sont issus de grandes universités technologiques estoniennes et étrangères, telle que le Massachusetts Institute of Technology (MIT). Sur un total de 28 000 fonctionnaires, mille sont des fonctionnaires digitaux qui assurent la mécanique du X-Road, de la carte d’identité numérique, de l’e-résidence…

Cette stratégie a permis aux citoyens d’acquérir les compétences technologiques requises pour utiliser efficacement les services proposés. « Cela relevait de notre responsabilité de s’assurer que les citoyens pouvaient se connecter et avoir accès aux services que nous étions en train de créer pour eux. C’est pourquoi nous les avons, dès le départ, impliqués dans le processus ».

Interopérabilité de l’eGov

Au commencement, ce sont des agences gouvernementales qui ont enclenché le processus. Et ce, en dépit des résistances et des blocages qui ont pu empêcher des fonctionnaires de mener à bien leur mission. « Dans chaque organisme étatique, il y a des fonctionnaires qui rencontrent des résistances au changement. Pendant ce temps, d’autres souffrent de ne pas pouvoir accéder à des informations leur permettant de faire leur travail plus sereinement. Il faut alors identifier ce sur quoi on peut capitaliser, tout en pensant aux ressources nécessaires pour démarrer. » Il s’est ensuite agi de trouver un allié, sorte de sponsor interne capable de décerner des autorisations pour tester et essayer les nouvelles solutions. Cela a permis de prouver que le système fonctionnait. Et que l’administration était plus efficace lorsque l’on partageait des informations et donc quand les systèmes devenaient interopérables. « C’est le point de départ qui vous permet de déployer l’interopérabilité à plus grande échelle », assure Siim SIKKUT.

L’expérience estonienne n’a pas fonctionné sur le mode top/down. Elle a été présentée comme une expérimentation. Et pour susciter l’adhésion des administrés, plutôt que d’essayer de théoriser et de présenter une feuille de route parfaite, il a fallu commencer par de petits exemples concrets. Aujourd’hui, l’X-Road et la plateforme digitale réussissent à fédérer un très grand nombre d’utilisateurs et contribuent à élargir l’assiette fiscale par la collecte des impôts. Les personnes s’enregistrent en toute confiance en fournissant leurs données personnelles. « Ces données sont réutilisées pour faciliter et fluidifier le service. La relation de confiance permet, par exemple, de réduire le temps de la procédure. Ce qui est appréciable pour les citoyens », se réjouit le DSI du Gouvernement estonien.

La technologie a pris de l’avance et apporte de nouvelles opportunités en se développant. « Mon challenge consiste à construire des services dans chacun des secteurs d’activités des différents ministères lors de la mise en place des services publics numériques. » Quant aux agences d’État, leur tâche consiste à définir les services dont elles ont besoin et de les activer. En sa qualité de DSI, Siim SIKKUT fournit la technologie, le financement et les objectifs. La réalisation incombe aux ministères. « Leur capacité, leur expertise et leur management sont différents. Et la qualité de la solution varie en fonction de l’expérience utilisateur. Notre challenge est de faire en sorte que la variation soit minime. Que ce soit pour la police, le service des impôts ou le système de santé, les expériences doivent être, en tout point, concluantes. »

Dans ce type d’opération, le nombre d’interactions doit être réduit au maximum. Et il faut, dans le même temps, automatiser le plus possible en partageant les données et en améliorant leur partage. Car, si les entreprises transmettent, via leurs ordinateurs, leurs données financières, il ne sera plus nécessaire de leur demander de les déclarer. La phase de conception du processus sera certes plus importante, mais il n’y aura plus lieu d’effectuer des mises à jour permanentes. Tout se fera automatiquement d’ordinateur à ordinateur. « Nous essayons de simplifier la tâche en améliorant l’expérience utilisateur. Et dans ce domaine, la meilleure expérience, c’est lorsque l’administration ne me dérange pas. » S’il faut néanmoins fournir du conseil aux utilisateurs, des ressources dédiées sont disponibles.

La technologie étant en constante évolution, c’est à présent l’Intelligence artificielle (IA) qui est dans le viseur de l’Estonie. « Aujourd’hui, nous essayons de fonctionner en utilisant le plus possible l’IA, car nous pouvons concrètement en tirer bénéfice. »

Potentialités de l’Afrique

Lorsqu’on l’interroge sur l’Afrique et ses potentialités en matière de développement numérique, Siim SIKKUT assure que le potentiel est là, même si le déficit de compétences ou d’expertise technique existe. Et que l’illettrisme d’une grande partie de la population, ou encore les problèmes liés à l’accès à internet, sont une vraie réalité. Mais, loin d’être une fatalité, ce sont autant de défis à relever. « C’est important et il faut y remédier. Mais, le plus important est la prise de conscience. En commençant par former et sensibiliser, par promouvoir la connectivité pour disposer de suffisamment de compétences numériques. Cela permettra d’accroitre le nombre d’usagers ». Et de référer à l’Estonie, qui se trouvait dans la même situation, vingt-cinq ans plus tôt. A la fin des années 1990, seuls 20 à 25% de la population estonienne utilisaient internet. Le Gouvernement a néanmoins créé des services dédiés à cette catégorie d’initiés. Et a capitalisé sur ces premiers résultats, mêmes faibles, pour convaincre ceux qui ne l’étaient pas encore.

Le patron de l’informatique de l’Etat estonien remarque qu’un grand nombre d’initiatives viennent d’Afrique. Et de souligner que les solutions créées par les pays africains sont différentes de celles de l’Estonie, car le contexte est différent. Les identités digitales sont différentes d’une nation à l’autre. Toutefois, le foisonnement d’initiatives permet au continent de faire de véritables leapfrog. « Je suis un optimiste et j’y vois beaucoup de potentiel ! Vous n’aurez pas forcément besoin d’une carte d’identité numérique et vous pourrez directement accéder à l’identité sur téléphone mobile. »

A charge pour les pays africains, qui sont dotés d’agences de l’informatique de l’État, de construire une autorité pour digitaliser l’ensemble des services de façon transversale. « Il s’agit avant tout de mettre en place une nouvelle gouvernance. C’est beaucoup plus facile d’en parler que de le mettre en pratique. Du reste, un grand nombre de pays peine à trouver le bon modèle de gouvernance. En Estonie, nous avons nous-mêmes rencontré des difficultés et avons essayé plusieurs modes de fonctionnement. Pour trouver le juste équilibre, il faut faire un mix de bottom-up et de top-down, et arbitrer entre une vision centralisée ou décentralisée. Il est également nécessaire d’éviter que l’innovation parte dans tous les sens, en lui donnant un cap, sans la brider. Et trouver un chemin médian. »

Les ministères estoniens ont la liberté de construire leurs propres solutions, mais la stratégie et certains mécanismes sont définis par le Gouvernement ou l’Agence centrale, en lien avec le Premier ministre. Pour renforcer le leadership, l’agence de l’État doit être responsable du financement des projets. C’est la condition sine qua non du succès. « Notre agence tient les cordons de la bourse et possède un droit de veto sur le financement, de sorte à pouvoir mettre un terme à un projet qui ne serait pas aligné sur la stratégie globale définie. » Des liens sont à ce titre établis avec le ministère des Finances ou le Premier ministre pour assurer le bon fonctionnement du droit de veto ou d’incitation financière.

Au niveau politique, il s’agit avant tout de coordonner et de faire en sorte que tout le monde utilise la même plateforme. En Estonie, la loi stipule en effet que le partage des données doit obligatoirement s’effectuer via la X-Road. La création d’un service one line doit être accessible via l’identité digitale. Et ce sont les règles de gouvernance qui fixent les conditions d’utilisation de ces outils.

Mohamadou Diallo

(Source : CIO Mag, 28 juin 2019)

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Téléphonie mobile

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(ARTP, 30 septembre 2018)

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(Facebook, Juin 2019)